De mogelijkheid om een boete op te leggen is voor de Belastingdienst een belangrijk handhavingsmiddel. Het is een manier om ongewenst gedrag te voorkomen of te bestraffen. In het belastingrecht kennen we twee soorten boetes: de verzuimboete en de vergrijpboete. Het opleggen van een boete is aan allerlei voorschriften gebonden. Dit artikel behandelt vooral de voorschriften bij het opleggen van een boete. Voor meer (specifieke) informatie over de verzuimboete en de vergrijpboete verwijs ik naar de artikelen die daarover gaan. Uiteraard komt, waar relevant, het onderscheid tussen de procedure voor het opleggen van een verzuimboete of een vergrijpboete door de Belastingdienst in dit artikel wel aan bod.
Regels over opleggen boete door Belastingdienst staan in de Awb en de AWR
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat de basisregels die gelden in het bestuursrecht. Die regels gelden ook in de relatie tussen de belastingplichtige en de Belastingdienst. In de Awb staan onder andere regels die gelden bij het opleggen van een boete. Daarnaast kennen we de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR). De AWR is specifiek gericht op het belastingrecht. Deze AWR kent een aantal eigen regels die gelden bij het opleggen van een boete. Ook staan in deze wet de grondslagen bij het opleggen van een boete door de Belastingdienst. Als vuistregel kan het volgende worden aangehouden:
- De Awb regelt de procedure die de Belastingdienst moet volgen bij het opleggen van een boete.
- De AWR regelt wanneer, waarvoor en tot welke hoogte de Belastingdienst een boete mag opleggen.
Bij het voeren van een procedure tegen een boete is kennis van zowel de Awb als de AWR van essentieel belang.
Twee verschillende procedures bij het opleggen van boetes door de Belastingdienst
In de Awb staan twee procedures met betrekking tot het opleggen van een boete. Beide procedures komen in het belastingrecht voor. Het betreft de lichte procedure en de zware procedure. De zware procedure bestaat uit de lichte procedure, vermeerderd met drie extra verplichtingen. Het gaat dan om de verplichting voor de Belastingdienst om:
- Een boeterapport op te maken;
- De ontvanger van de boete te horen;
- Te werken met functiescheiding.
Welke procedure de Belastingdienst moet volgen, is afhankelijk van de boete die hij wil opleggen. Bij een verzuimboete kan worden volstaan met de lichte procedure. Als de Belastingdienst een vergrijpboete overweegt, moet de zware procedure worden gevolgd. In de volgende paragrafen komen deze procedures aan bod.
De procedure bij het opleggen van een boete door de Belastingdienst
Een boete van de Belastingdienst heeft voor de belastingplichtige grote gevolgen. Het is een serieuze vorm van bestraffing. Daarom bevat de wet waarborgen waaraan het proces van boeteoplegging moet voldoen. Ook rust de bewijslast op de Belastingdienst. Zoals eerder aangegeven richt dit artikel zich met name op deze procedureregels bij het opleggen van een boete. Ondanks dat de verschillende procesfasen enigszins door elkaar kunnen lopen in de praktijk, kan het volgende onderscheid worden gemaakt:
- Het opmaken van het boeterapport (kennisgeving) door de Belastingdienst.
- Inzage in het boetedossier door de belastingplichtige.
- Kenbaar maken van de zienswijze op de boete door de belastingplichtige.
- Het bekendmaken van de boete door de Belastingdienst.
- Bezwaar en (hoger) beroep door de belastingplichtige.
Hierna behandel ik deze vijf stappen op hoofdlijnen. Bij het opleggen van een verzuimboete kunnen de eerste drie stappen achterwege worden gelaten.
Het boeterapport als de Belastingdienst een boete wil opleggen
De Belastingdienst dient een zogenaamd boeterapport op te maken. Daarin is onder meer te lezen wat de belastingplichtige wordt verweten en op welke wettelijke grondslag de boete berust. Bij een boekenonderzoek is dit vaak opgenomen in het controlerapport. Uiterlijk bij het opleggen van de boete moet de Belastingdienst de belastingplichtige informeren over de gronden voor het opleggen van de boete. Als dat niet gebeurt, dan is sprake van een onherstelbare fout. Als sprake is van een vergrijpboete, dan neemt de Belastingdienst in het boeterapport ook informatie op over de mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om de vraag of sprake is geweest van (voorwaardelijk) opzet of grove schuld.
Belastingplichtige heeft inzagerecht in boetedossier Belastingdienst
De belastingplichtige heeft recht op inzage in zijn boetedossier. In dat dossier moeten alle stukken zitten waar het voornemen tot het opleggen van de boete door de Belastingdienst op is gebaseerd. De Belastingdienst gaat uit eigen beweging veelal niet over tot het bieden van een inzagemogelijkheid. De belastingplichtige moet hier expliciet om verzoeken. In het dossier moet alle informatie aanwezig zijn, belastend én ontlastend. Het inzagerecht kan worden ingeperkt als geheimhouding van stukken om zwaarwegende redenen van belang is.
Hoorplicht Belastingdienst bij voornemen tot opleggen vergrijpboete
Als de Belastingdienst van plan is een vergrijpboete op te leggen, dan is hij verplicht de belastingplichtige in staat te stellen zijn zienswijze kenbaar te maken. Dit wordt wel de hoorplicht bij boeteoplegging genoemd. Dit komt erop neer dat de belastingplichtige een redelijke termijn moet krijgen om zijn visie op de boete neer te leggen. Bij het bieden van een reactietermijn zal de Belastingdienst rekening willen houden met de beslistermijn bij het opleggen van een boete (zie ook de volgende paragraaf). Als naar aanleiding van het hoorgesprek over de zienswijze geen boete wordt opgelegd of als de Officier van Justitie wordt ingeschakeld, dient dit schriftelijk aan de belastingplichtige te worden medegedeeld.
Beslistermijn opleggen boete na uitbrengen boeterapport door Belastingdienst
Binnen dertien weken na het opmaken van het boeterapport, moet de Belastingdienst het besluit over het opleggen van de boete hebben genomen. Dit staat in de Awb. Er zijn situaties waarin deze termijn wordt opgeschort. Daarnaast geldt dat deze termijn niet fataal is. Overschrijding van de termijn betekent dus niet dat er geen boete mag worden opgelegd door de Belastingdienst. Wel kan de rechter bij het beoordelen van de boete rekening houden met de termijnoverschrijding.
Bekendmaken boete door Belastingdienst
De Belastingdienst moet de boete uiteraard bekendmaken aan de belastingplichtige. Met betrekking tot deze bekendmaking bevat de AWR regels die afwijken van de regels in de Awb. Dat komt met name omdat in het belastingrecht veel boetes geautomatiseerd worden opgelegd. Een boete is op de juiste wijze bekendgemaakt, als voorafgaand aan het opleggen van de boetebeschikking het boeterapport is opgemaakt en toegestuurd. Daarnaast geldt als belangrijke eis dat het de belastingplichtige voldoende duidelijk moet zijn voor welke overtreding een boete is opgelegd. Dit oordeelde de Hoge Raad in 2021.
Bezwaar en beroep tegen boete van de Belastingdienst
Als de boete eenmaal is opgelegd kan de belastingplichtige twee dingen doen: berusten of bezwaar maken. Als de belastingplichtige in bezwaar wil gaan, moet hij dat tijdig doen (binnen zes weken). In de bezwaarfase volgt dan een heroverweging door de Belastingdienst. Na de bezwaarprocedure kan in beroep worden gegaan (bij de rechtbank) en daarna in hoger beroep (bij het gerechtshof).
Advisering en begeleiding bij boeteprocedures tegen de Belastingdienst
Zowel verzuimboetes als vergrijpboetes komen in de praktijk veel voor. Het opleggen van een boete is een veelgebruikt handhavingsmiddel van de Belastingdienst. Het bestrijden van een dergelijke boete kan leiden tot een forse verlaging of zelfs vernietiging van de boete. Dit is uiteraard afhankelijk van de feiten en omstandigheden in het betreffende dossier. In de praktijk staan wij vrijwel dagelijks ondernemers bij die met boeteoplegging te maken krijgen. Soms komen we er met de Belastingdienst zelf uit, maar als het nodig en gewenst is, wordt een beroepsprocedure opgestart. Hebt u hierover vragen? Neem dan gerust eens vrijblijvend contact op.
Bronnen:
- Hoge Raad 7 mei 2021, ECLI:NL:HR:2021:704 (Bekendmaking boete moet voldoende duidelijk zijn).
- Parlementair dossier bij de Vierde Tranche Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken 29702).
Lees ook onze artikelen over:
- Inzagerecht boetedossier Belastingdienst.
- Vergrijpboete en Belastingdienst.
- Vergrijpboete en strafrecht bij eenzelfde feitencomplex