Coronagoedkeuring voor vaste reiskostenvergoeding vereist onvoorwaardelijk recht voor 13 maart 2020 – Hoge Raad 2026

De Hoge Raad heeft op 23 januari 2026 bepaald dat de coronagoedkeuring voor een vaste reiskostenvergoeding vereist dat een onvoorwaardelijk recht op de reiskostenvergoeding is ontstaan vóór 13 maart 2020 (ECLI:NL:HR:2026:25). De bepaling uit het Besluit noodmaatregelen coronacrisis mist anders toepassing. Dat geldt ook als het individueel keuzebudget (IKB) waaruit dit recht voort kan vloeien op dat moment al wel is toegekend. De Hoge Raad houdt het gelijkluidende oordeel van het gerechtshof intact. Daarmee is een langlopende discussie ten einde. Dat een dergelijke beperking niet uit een grammaticale toets volgt, doet daaraan niet af. Werkgevers die hierover nog in discussie waren met de Belastingdienst hebben met dit arrest meer duidelijkheid gekregen.

Het arrest over vaste reiskostenvergoedingen en het Besluit noodmaatregelen coronacrisis in het kort

De goedkeuring uit het Besluit noodmaatregelen coronacrisis om vaste reiskostenvergoedingen, ondanks wijzigende reispatronen, ongewijzigd door te laten lopen geldt alleen als het recht op de vaste reiskostenvergoeding voor 13 maart 2020 onvoorwaardelijk vaststaat. Het enkele ter beschikking hebben van een IKB geeft nog geen onvoorwaardelijk recht op een dergelijke vergoeding. Dat recht ontstaat pas wanneer het IKB feitelijk is ingezet – door middel van een keuze van de werknemer – om een aanvullende vaste reiskostenvergoeding te verkrijgen. Werkgevers die hierover nog in discussie zijn met de Belastingdienst doen er goed aan dit arrest naast hun dossier te leggen en te beoordelen wat hun positie is.

Welk feitencomplex ligt aan deze zaak ten grondslag?

Deze zaak gaat over een gemeente. De CAO Gemeenten 2020 is van toepassing. Uit hoofde van deze cao hebben de werknemers aanspraak op een individueel keuzebudget (IKB). Dat budget kunnen zij inzetten voor doelen die of uit de cao volgen of die door de werkgever zijn aangewezen. Deze gemeente heeft zelf de mogelijkheid aangewezen om een (aanvullende) (vaste) reiskostenvergoeding te verkrijgen. Het is steeds aan de werknemer om het doel te kiezen. Dat doet de werknemer door elke maand een keuze te maken in het digitale personeelssysteem.

Hoe werkt de coronagoedkeuring voor de vaste reiskostenvergoeding?

In verband met de coronacrisis heeft de staatssecretaris een aantal goedkeuringen afgegeven. Een van die goedkeuringen ziet op de vaste reiskostenvergoedingen. Gezien de bijzondere omstandigheden acht de staatssecretaris het onwenselijk dat werkgevers deze vaste reiskostenvergoeding moeten aanpassen of geheel of deels tot het loon moeten rekenen. Dat zou zich voordoen bij wijzigingen in de kosten van vervoer of een verandering in het reispatroon.

• De staatssecretaris keurde in het Besluit noodmaatregelen coronacrisis goed dat een wijziging in het reispatroon van de werknemer tijdens de looptijd van het besluit geen gevolgen hoeft te hebben voor de vaste reiskostenvergoeding.
• Het besluit had terugwerkende kracht naar 12 maart 2020.

In een later besluit (juni 2020) is verduidelijkt dat bij een cafetariasysteem de keuze van de werknemer moet zijn gemaakt op 12 maart 2020.

• Het belang van deze goedkeuring is gelegen in de sfeer van de loonheffingen. Een vaste reiskostenvergoeding is alleen gericht vrijgesteld (netto voor werkgever en werknemer) als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, waaronder een drempel aan het aantal dagen waarop naar het werk is gereisd.

Wat zijn de standpunten van de gemeente en van de Belastingdienst?

Bij deze gemeente is er een groep werknemers die niet voor 13 maart 2020 via het digitale personeelssysteem heeft aangegeven het IKB in te willen zetten voor een vaste reiskostenvergoeding. Toch is de gemeente van mening dat de goedkeuring van toepassing is. De belangrijkste argumenten van de gemeente zijn de volgende:

• Het IKB is op zichzelf een onvoorwaardelijk recht en dat recht bestond al voor 12 maart 2020. De keuze voor het doel (reiskostenvergoeding) is slechts een invulling van dit onvoorwaardelijke recht.
• Het besluit waarin 12 maart 2020 voor het eerst is opgenomen bevatte geen expliciete afbakening in de tijd.
• Het latere besluit van juni 2020 bevat een beperkende uitleg voor dit type gevallen en mag daarom geen terugwerkende kracht hebben.

De staatssecretaris kijkt anders tegen de zaak aan. Hij benadrukt dat de goedkeuring alleen is bedoeld voor reeds lopende vaste reiskostenvergoedingen. Voor latere situaties kon de werkgever rekening houden met de invloed van corona op het reispatroon. Verder meent hij dat een verduidelijkende passage niet afdoet aan de oorspronkelijke bedoeling.

Hoe kwam het hof tot zijn oordeel dat de goedkeuring is beperkt tot 13 maart 2020?

De belangrijkste vraag bij het gerechtshof (ECLI:NL:GHAMS:2024:1711) was of de gemeente aan het Besluit noodmaatregelen coronacrisis het vertrouwen mocht ontlenen dat de toegekende vaste reiskostenvergoedingen gericht vrijgesteld waren van loonheffingen. Volgens het hof is dat niet het geval, omdat het Besluit noodmaatregelen coronacrisis alleen ziet op het ongewijzigd door laten lopen van vaste reiskostenvergoedingen waarop voor 13 maart 2020 een onvoorwaardelijk recht bestond. De gemeente kon op grond van het besluit redelijkerwijs niet menen dat ook na 12 maart 2020 toegekende vaste reiskostenvergoedingen onder de goedkeuring vallen. Daarbij wijst het hof op de volgende aspecten:

• Bij reiskostenvergoedingen ná 12 maart 2020 kon de gemeente rekening houden met het geldende reispatroon van de werknemer.
• De strekking van het Besluit noodmaatregelen coronacrisis was niet om iets goed te keuren voor een periode waarin de werkgever rekening met de gewijzigde reispatronen kon houden.
• Dat de werknemer al wel een onvoorwaardelijk IKB-recht heeft is niet van belang. Dat geldt ook voor de wijze waarop de gemeente het IKB administreert.

Hoe toetst de Hoge Raad de bepaling uit het Besluit noodmaatregelen coronacrisis?

Het Besluit noodmaatregelen coronacrisis is een beleidsregel. Daarmee is sprake van ‘recht’. De Hoge Raad dient zo nodig te bepalen hoe de beleidsregel moet worden uitgelegd. Bij die uitleg kijkt hij niet alleen naar de bewoording van de regel in het licht van de gehele tekst van het beleidsbesluit. Hij moet ook rekening houden met de kenbare bedoeling van de regel, die bijvoorbeeld kan blijken uit de toelichting en de gegeven context.

Hoe oordeelt de Hoge Raad over de reikwijdte van de coronagoedkeuring voor een vaste reiskostenvergoeding?

De Hoge Raad oordeelt dat het gerechtshof terecht en op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het Besluit alleen ziet op het ongewijzigd laten doorlopen van op 13 maart 2020 bestaande vaste reiskostenvergoedingen. Daarbij acht de Hoge Raad de volgende overwegingen relevant:

• Het opschrift van het relevante onderdeel van het besluit.
• De strekking van de goedkeuring zoals die volgt uit de toelichting op de bepaling van het besluit. Hieruit volgt dat de strekking is om een tegemoetkoming te verlenen om te voorkomen dat werkgevers de vaste reiskostenvergoeding geheel of gedeeltelijk moeten wijzigen. Een dergelijke noodzaak tot aanpassing kan zich slechts voordoen als de reiskostenvergoeding op dat moment al vaststaat.

Wat is het oordeel van de Hoge Raad over het onvoorwaardelijke IKB-recht?

Daarnaast buigt de Hoge Raad zich over het oordeel dat het feit dat de werknemers de mogelijkheid hebben om een onvoorwaardelijk vaststaand IKB in te zetten voor een reiskostenvergoeding, voldoende is om te spreken van een onvoorwaardelijk recht op de reiskostenvergoeding. Volgens de Hoge Raad heeft het hof op juiste gronden een ander oordeel geformuleerd. Het recht op de vaste reiskostenvergoeding is afhankelijk van een keuze die de werknemer in het digitale personeelssysteem moet maken. Pas na het uitbrengen van de keuze ontstaat een onvoorwaardelijk recht op een reiskostenvergoeding en niet op een eerder moment.

Waarin wijkt het oordeel van de Hoge Raad af van dat van zijn A-G?

De A-G kwam tot een andere conclusie dan hoe het oordeel van de Hoge Raad uiteindelijk luidt (ECLI:NL:PHR:2025:323). Hij weegt zwaar mee dat noch in de tekst van de goedkeuring noch daaromheen met zoveel woorden de werking is afgebakend tot 13 maart 2020. Het is bovendien verenigbaar met bepaalde andere passages om ook latere reiskostenvergoedingen onder de werking te brengen. Pas in het latere besluit is dit beperkt. Door deze beperking pas op dat latere moment in te voegen, bestaat er tot dat moment wel gerechtvaardigd vertrouwen. De relevante datum zou dan niet 13 maart 2020 zijn, maar 19 juni 2020. De Hoge Raad is in deze lijn niet meegegaan en oordeelt – zoals beschreven – dat reeds vanaf de eerste versie van het besluit voldoende duidelijk was dat de werking is beperkt tot reiskostenvergoedingen waarop reeds op 12 maart 2020 een onvoorwaardelijk recht bestond.

Wat is het belang van dit arrest over de coronagoedkeuring voor de vaste reiskostenvergoeding?

Voor veel werkgevers zal deze uitspraak als een achterhoedegevecht aanvoelen. Als werkgever nog in discussie zijn met de Belastingdienst over dit onderwerp, dan is de relevantie echter groot. Deze werkgevers doen er goed aan om de oordelen van de Hoge Raad naast hun dossier te leggen om te beoordelen wat de gevolgen zijn. Daarbij lijkt het ook van belang te zijn op welk moment de werknemer definitief de keuze heeft gemaakt om zijn IKB in te zetten voor een reiskostenvergoeding. Was dat al voor 13 maart 2020, dan lijkt tijdig een onvoorwaardelijk recht op de reiskostenvergoeding te zijn ontstaan. Dit vereist een precieze fiscale beoordeling. Hebt u hier vragen over, neem dan contact op.